秦海巖:分散式風電大規模落地亟需破除體制機制障礙

發布時間: 2020-02-25 14:17:51   來源:《中國電力企業管理》  作者:秦海巖

  近幾年,為推進分散式風電的發展,國家不斷推出多項政策,地方政府也加快了規劃和資源儲備,我國的分散式風電發展明顯提速。河南蘭考、江蘇江陰等一批代表性項目成功開發,產生了良好的經濟和社會效益,促使越來越多的企業加快業務布局,有望為風電產業高質量發展創造新一輪契機。但在政策落實和項目實施過程中,分散式風電尚需破除體制機制障礙,如此才能促進分散式風電的大規模落地生根。

  分散式風電面臨良好發展契機

  經過政府部門和業界多年的共同努力,目前,無論從政策、資源稟賦來看,還是從技術管理、價格方面來看,加快大規模開發分散式風電的條件已經基本具備,且前景廣闊。分散式風電在中東南部地區將成為集中式的重要補充,并且有望成為我國風電發展的主力軍。

  從政策上看,自2010年以來,國家陸續出臺文件,不斷優化分散式開發的全流程。2010年,國家能源局印發《分散式風電建設指導意見》,正式啟動了國家級示范項目的申報創建工作。2011年,國家能源局先后下發《關于分散式接入風電開發的通知》、《關于印發分散式接入風電項目開發建設指導意見的通知》,不僅明確了開發的主要思路,還對項目接入電壓等級和規模,選址、前期工作以及核準,接入系統技術要求與運行管理,工程建設和驗收等做出規定。2017年,國家能源局發布《關于加快推進分散式接入風電項目建設有關要求的通知》,提出要加快推動分散式風電開發,并對建設標準、規劃管理、建設速度、并網管理以及監管等方面進一步規范。2018年,《分散式風電項目開發建設暫行管理辦法》進一步完善了分散式風電的管理流程和工作機制,明確了接入電壓等級、消納范圍、審批管理方式、金融支持方案等。由此,分散式風電開發在我國迅速升溫。

  與集中式風電不同,在規劃上,除紅色預警地區暫緩外,分散式風電項目不受年度建設規模指標限制,地方政府積極響應,提前布局,加強資源儲備。截至2019年8月底,天津、河南、山西、河北、黑龍江、青海(北海州、黃南州、西寧)、廣西(柳州、南寧)、山東、廣東、安徽(滁州、貴池)、寧夏、內蒙古、湖北、吉林、陜西、江蘇(揚州)、貴州等省(直轄市)和地區出臺了分散式風電相關的政策和規劃,引導產業有序發展。統計顯示,目前,全國已規劃和批準了超過300個分散式風電項目,規劃總裝機容量2000萬千瓦,僅河北和河南兩省就超過了1200萬千瓦,規劃周期覆蓋至2025年。

  從資源稟賦來看,隨著技術的進步,低風速利用效率提升,開發范圍進一步拓寬。最新評估顯示,中東南部風速超過5米/秒、具有經濟開發價值的風能資源達到10億千瓦,目前僅利用了不到11%,可供開發的空間廣闊。對比來看,我國分散式風電開發利用整體落后于國外風電大國。截至2018年,德國單位國土面積的風電裝機容量為166千瓦/平方公里,而我國的湖南、湖北、安徽等低風速重點區域的同一指標還不足20千瓦/平方公里,潛力有待挖掘。

  技術層面,我國風電已形成完整的全產業鏈體系,絕大部分風電設備實現國產化,部分技術實現自主化。同時,依托持續創新,風輪直徑的加大、翼型效率的提升、控制策略的智能化、超高塔筒的應用以及微觀選址的精細化等,機組的發電效率和可靠性顯著提升,低風速風電機組技術日趨成熟,可以支持在中東南部等有消納潛力的地區進行分散式風電開發。

  價格成本方面,相對于集中式風電項目,分散式風電在發展建設階段具有投資模式較小、建設周期較短、無消納之虞等特點;在生產經營階段具有可靠性高、不受出力限制、運營成本低、經濟效益穩定等優勢;從成本核算上看,分散式風電項目不需建設升壓站,但風電設備智能化可靠性要求更高,因此與集中式風電項目建設成本相當;自2021年1月1日開始,新核準的陸上風電項目全面實行平價上網,國家不再補貼。這意味著我國可再生能源將實現與火電同臺競技,實現平價上網。為支持分散式風電建設,國家鼓勵各省(區市)推動分散式風電參與分布式發電市場化交易試點,對不參與分布式發電市場化交易試點的分散式風電項目,可不參與競爭性配置,按有關管理和技術要求由地方政府能源主管部門核準建設。

  體制機制是落地慢的主因

  盡管發展良機難得,但分散式風電的規模化發展仍然推進緩慢。目前,分散式風電項目核準權下放給了地方政府主管部門。由于對新生事物認識不足,未能深刻認清發展分散式風電在改善當地環境、調整能源結構、推動經濟發展等方面的積極意義,部分地方政府對分散式風電開發的積極性不高。分散式風電涉及土地、林業、電力、環保、水保等多個部門多項審批,在政策落實和項目開發建設中仍存在諸多問題,主要有以下幾點:

  一是電網接入難。目前風電產業發展的主要矛盾已經從高成本制約大規模應用,轉變為傳統電力體制機制不能適應高比例可再生能源發展。電網接入難已經成為分散式風電規模化發展面臨的主要難題之一。這方面存在的主要問題包括辦理流程長,接入側細則不清晰,并網協調復雜,接網投入過高;電網接入點的最小負荷等信息難以獲取,增加了項目獲取和判斷難度,影響投資者決策。此前執行的分散式風電接入電網標準不僅過分著眼于電網的安全性,造成很多非必要的成本投入,并且在實施中還存在各地執行不統一的問題。

  二是部分地區發展空間受限。土地、環保、林業等相關政策進一步嚴格。中東南部地區特別是經濟發達的沿海地區環境承受力弱,發展空間受限,特別是土地資源的限制。

  三是批復時間長,手續繁雜。分散式風電項目核準之前一直執行的是集中式風電項目的相關規定,申請過程中,土地、環保、水保等支持性文件一個都不能少,牽涉到多個政府主管部門,導致核準手續繁瑣、審批周期長,費用較高,抑制了企業參與的積極性。有業主反映,通常一個項目申請會超過一年,最多的要蓋200多個公章。

  此外,建設中缺乏相關標準、融資難等問題,也有賴于體制機制上的變革來解決。

  亟需破除體制機制障礙

  發展好分散式風電,亟需各地在政策的基礎上出臺更具操作性的實施細則,掃清審批流程、電網接入、技術標準等環節存在的障礙,做好以下工作:

  一是加大扶持力度。各地政府尤其是縣域層面應當充分認識到分散式風電開發所能釋放的巨大經濟、社會價值,圍繞產業所需,在簡化流程、完成相關評估程序提供優惠政策等方面下功夫,為分散式風電營造良好的政策環境和市場環境。

  二是做好規劃編制工作。地方相關部門要進行更精細的資源詳查,按照最新的技術水平進行技術可開發量評估,結合電網接入條件和負荷水平等,加快制定各自的分散式風電發展規劃。一方面,有利于企業提前做好開發決策;另一方面,也有利于配套電網的統籌與發展節奏的管理調控。目前,過半數的省份依然沒有公布相關規劃,包括湖南、浙江等重點地區。安徽、江蘇、廣西等省份也僅有少數幾個地級市公布發展規劃,缺乏通盤考慮。同時,地方各級能源主管部門要結合實際情況及時對規劃進行滾動修編,這一原則并未得到有效落實。此外,各級政府要協調部門之間審批環節的程序銜接,尤其是土地的使用審批工作。

  此外還需完善管理流程,制定簡化細則。除了審批過程繁瑣,規劃修編周期長也嚴重制約著部分省份的分散式風電發展。對此,地方政府需要按照國家政策文件的規定,制定簡化流程的落地細則,使其更有操作性,積極探索試行項目核準承諾制,使項目核準由事前審批轉為事后監管,政府職能從管項目向做服務轉變;建立“一站式”服務體系,并對同一縣域內的項目進行打包核準。此外,各地有必要滾動修編分散式風電發展規劃,避免造成過多項目長期積壓。

  三是優化電網接入程序。各地應當嚴格依據國家政策的要求,因地制宜出臺分散式風電項目電網接入方案,在此基礎上,電網企業需充分挖掘現有的電網調控能力,簡化分散式風電項目并網申請程序,做好接入電網系統方案的制定和咨詢服務。同時,建議政府規劃部門與省市電網公司加強聯動,征求消納意見,在一定范圍內公開各電網接入點的最小負荷信息。推進分散式風電靈活的上網方式,包括全額上網、自發自用、余電參與市場化交易等,提高風電項目的經濟性,從而加速分散式風電的發展,推進電力系統變革的進程。

  四是完善技術標準體系。當前,我國尚未形成完善的分散式風電技術標準體系,尤其是應用于園區、社區、港口等場景時,風電機組必須具有更高的安全性,需要采用特殊的技術標準和認證;電網企業執行一些不合理的標準,并要求項目配套建設開關站、安裝SVG裝置等,造成很多不必要的投入。因此,政府主管部門、電網企業與科研單位應當加快對分散式風電的研究工作,完善設備、并網運行等方面的技術規范,針對其應用環境的特殊性,盡快發布風電機組的技術標準。同時,協調土地、環保、林業等,出臺相關的標準政策,規范風電的發展。

  五是建立更廣泛的利益共同體。針對分散式風電項目開發面臨的融資難、征地更難等問題,應當構建多元化的合作模式,通過土地入股、PPP模式等方式吸引各類企業、社會機構、農村集體經濟組織和個人等多種投資主體參與其中,解決單個開發主體資金實力不足的問題。并將項目開發與各地旅游開發、特色小鎮建設、民生改善工程、智慧社區等相結合,惠及當地社區和居民,為構建未來社區或城市形態提供清潔能源需求和安全支撐,帶動地方經濟與社會發展。以一個5萬千瓦的分散式風場為例,縣政府所屬投資企業或者集體企業可以靈活地以土地、產業基金、扶貧基金等形式參與進來,再結合開發商在技術、資金、建設、運維等方面的優勢,按股份比例分成,每年都可以形成非常可觀的收益。如果每年分紅2000萬元,就可以解決5000人的脫貧問題。

  在此過程中,土地仍然是一個關鍵因素,目前部分省份對“自發自用,余電上網”的分散式風電項目接納程度偏低。為改變這個局面,無論是對類似于工業園區的建設用地,還是集體所有制土地,在符合政府規劃的前提下,都應該積極鼓勵滿足對應的分散式風電發展所需。

  六是鼓勵市場化投資。鼓勵項目所在地政府建立分散式風電項目融資服務平臺;鼓勵銀行等金融機構,積極為分散式風電項目提供金融服務,探索以項目售電收費權和項目資產為質押的貸款機制。充分釋放支持分散式項目的政策紅利,引入多元化主體加入分散式項目投資,保障分散式項目落地。

  七是加強對分散式風電開發建設運行全過程的監管。地方政府、電網企業、開發商等更多站在各自角度追求自身利益最大化,未必與全行業的健康科學有序發展一致,有必要從國家層面加強對各主體行為的全程監管。尤其是對專業性較強的電力項目簡政放權后更應同步加強監管,發現問題及時糾偏,確保相關政策規定落實執行到位,促進分散式風電規范有序發展。

  中東南部是我國經濟發達地區,總能耗超過全國的一半,因而也是我國推進能源轉型的重點區域。大力發展分散式風電,可以加速這一進程,并帶動當地經濟發展,一舉多得。目前,分散式風電在我國已經呈現出很好的發展勢頭,業界應當加快相關探索,革除體制機制弊端,強化技術與管理創新,使分散式風電成為推動地區能源轉型和經濟結構升級的新引擎。

  本文刊載于2020年1期,作者系中國可再生能源學會風能專業委員會秘書長。

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      關鍵詞: 風電

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