省級電網輸配電價定價辦法存在的主要問題及解決思路

發布時間: 2019-12-20   來源:《中國電力企業管理》  作者:本站編輯

  我國輸配電價改革以成本監審辦法和定價辦法為基本依據,體現了從行政定價到管制定價的市場化改革精神。但是,由于我們對這種改革缺乏自覺和清醒的認識,實際工作中,在管制定價中又經常摻雜了行政定價的成分。

  今年1月,國家發展改革委開始布置制定第二個監管周期省級電網輸配電價的工作,并發布了《關于開展第二監管周期電網輸配電定價成本監審的通知》。在總結第一個監管周期工作經驗的基礎上,國家發展改革委組織對2015年制定的《輸配電定價成本監審辦法(試行)》和2016年制定的《省級電網輸配電價定價辦法(試行)》(發改價格規〔2016〕2711號,以下簡稱《定價辦法》)兩個基本文件進行修改完善。今年5月,國家發展改革委出臺了新修訂《輸配電定價成本監審辦法》(發改價格規〔2019〕897號,以下簡稱《成本監審辦法》),但新修訂的《定價辦法》卻遲遲沒有出臺。針對可能面臨的棘手問題,筆者將做簡單的分析和探討,希望對《定價辦法》修訂有所幫助。

目前省級電網輸配電價定價辦法中需要解決的幾個主要問題

  定價辦法如何與當前的降電價政策協調一致的問題

  近年來,國家推行降電價政策與輸配電價定價有關,近兩年來,主要降低了一般工商業銷售電價和輸配電價。降電價政策如何體現在第二輪輸配電價核定中?有二種不同的選擇,第一種是把兩項政策完全分開,像現在這樣同時執行獨立輸配電價和降電價政策,這樣的話,定價辦法中可以不考慮降電價政策的影響;第二種是把降電價政策通過核減準許收入實際上是核定準許收益率的方式全部或部分融入到輸配電價定價辦法中,同時取消現行的降電價政策。如果降低一般工商業電價和輸配電價只是臨時性的政策,那么可按第一種思路處理;相反,如果當前的降電價是國家長期的政策選擇,那么應該采用第二種思路。

  兩種思路各有適用條件,操作起來也各有優缺點,估計目前國家打算按第二種思路處理。假設按第二種思路處理,把當前降電價政策融入到輸配電價定價辦法中,會出現許多新問題;例如,第二輪降低一般工商業電價后,許多省電網公司出現虧損,這樣,準許權益資本收益率就需要按負值確定。姑且不論這個結果會影響電網公司長遠發展和財政補貼來源問題,僅在定價辦法中如何表述就很困難,與其它政策法規如《電力法》中的有關條款也存在矛盾。

  定價方法的問題

  目前我國輸配電價采用的“準許成本加合理收益”定價方法其實不是定價方法,而是定價原則,真正的定價方法是投資回報率法。這種方法的核心是通過準許投資回報率機制解決輸配電網建設的資金問題,因為國外輸配電網是私人投資,經常和主要面臨的是投資不足問題,政府管制機構和政策必須釋放明確的投資信號吸引投資,才能保證盡可能減少輸電堵塞,保證供電可靠性。為什么現行定價辦法在加權的準許收益率計算中,把債務稱作資本,同時把債務的成本即貸款利率不納入準許成本而作為收益率核算,也是為了給銀行間接投資釋放清晰的投資信號。

  在目前我國電力工業管理體制下,電網企業都是國有企業,國有企業強調政治和社會目標,而不僅是經濟目標,2018年國務院國資委出臺的《中央企業負責人經營業績考核辦法》(國資委令第40號,以下簡稱《考核辦法》)中規定,對中央企業負責人經營業績考核在突出效益效率的同時,突出“創新驅動,實業主業,國際化經營,服務保障或社會責任和問責機制”,后面五個“突出”實際上降低了效益效率考核的權重。

  目前國網、南網兩大電網公司都是中央企業,按照《考核辦法》,電網企業可以而且應該不以獲得最大經濟利益為目標而進行投資,在這種情況下,這種基于投資回報率的定價方法及其機制就體現不出應有的價值。實際上,這個定價方法也沒有真正執行到位,比如政府批準的準許收益率僅在核價時用,實際的收益率與準許收益率有什么差異?并沒有在執行過程中評估和調整。

  權益資本收益率的確定問題

  債務資本收益率水平參考同期人民幣貸款基準利率確定,相對容易操作,也有科學依據。但是,權益資本收益率定在什么水平卻相對復雜。

  現行《定價辦法》首先把權益資本按形成原因分為政策性有效資產和非政策性有效資產;然后規定,政策性有效資產的權益資本收益率按 1%核定; 非政策性有效資產的權益資本收益率按 10 年期國債平均收益率加不超過 4 個百分點核定;同時明確,首個監管周期權益資本收益率可參考省級電網企業監管周期前三年實際稅后凈資產收益率核定。

  擬修訂出臺的辦法中提出按國務院國資委對中央企業確定的權益資本報酬率作為依據。現行《定價辦法》和擬修訂出臺的辦法對權益資本收益率的確定不僅在基本原則上不明確、甚至有錯誤,而且很難操作。首先,權益資本收益率確定的依據是什么?當然應該是電網建設的實際需要。國外經驗表明:如果電網堵塞嚴重,供電可靠性低和線路損耗大等,說明電網投資不足,就應該提高權益資本收益率,吸引更多投資改善目前的投資不足狀態;反之亦然。目前我國定價辦法中完全沒有明確權益資本收益率與電網生產能力狀態掛鉤這個原則,更沒有制定具體的規則。其次,如果按國務院國資委對中央企業負責人經營業績考核辦法中規定的收益率標準確定權益資本收益率,第一,在因果關系上講不通,國家對電網企業的準許收益率管制應該在先,國資委的經營業績考核應該在后;否則,合理收益管制在制度上就沒有保證。第二,國務院國資委僅對中央企業進行經營業績考核,而中央企業如國家電網公司的權益資本收益率只有分解到各省后,才能用于省級電網輸配電價制定,其中還要考慮區域電網和專項輸電工程因素,如果沒有具體規則,操作起來也很困難。

      關鍵詞: 輸配電,電價

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